撰文／陳品君、何怡君
夕陽映照著蘭嶼街道，也映照著達悟族人世世代代的居所。攝影／陳品君
在東清七號地事件中，台東縣政府調度60名警力與達悟族人對峙，這種「原民土地vs.公共建設發展」的對峙在台灣是層出不窮，原住民族也早在1988年發起「還我土地」運動，但執政者從來沒有做出令人滿意的回應。
蘭嶼全島土地皆屬原住民保留地，而原住民保留地的法律最高指導原則為《原住民基本法》（下稱「原基法」）。攸關原住民族權益的《原基法》自2005年公告實施後，未能依其第卅四條所示，於施行後3年內修正、制定相關法令。換句話說，作為指導原則的《原基法》第廿一條，提到「政府或私人要使用原住民族土地如土地開發、資源利用等，應徵詢並取得原住民族同意或參與」，這項規定因相關子法包括《原住民族自治法》、《原住民族土地以及海域法》等相關實施辦法未能健全，無法有效落實，也因此難保障原住民族土地相關權益。
土審會形同虛設 達悟族人未受尊重
原民在法律層面已未受保障，更遑論現有行政體系下的原民權益，受到的不尊重對待。原住民保留地高指導原則主要依據《原基法》，除了其第廿一條規定，《原住民保留地開發管理辦法》第廿三條也提到，政府要用公有原住民保留地，須先由該政府機關擬訂用地計畫，再由該地方層級的行政單位徵求土地權利審查委員會（下稱「土審會」）的審查意見。
雖然「蘭嶼特定區計畫」期程中排定各項蘭嶼場次的說明會和工作坊，但達悟族人對於官民間的「溝通」機制頗有疑慮，認為兩邊對話處在不對等兩端，而這種不信任可以從政府針對原住民保留地分配、權益審查、糾紛協調而設置的土審會近年來的召開爭議，得知一二。
台灣電力公司（下稱「台電」）在蘭嶼的核廢料用地於2011年底到期，2012年4月，蘭嶼鄉鄉公所召開土審會議審查台電續租土地一案。當時想進入會議現場旁聽的達悟族人被拒於門外，會後鄉公所也並未對外說明；2013年「東清七號地」事件中，蘭嶼鄉鄉公所曾說此案經由土審會同意辦理，但東清部落土審會代表否認「同意」說法。
據了解，在「蘭嶼特定區計畫」一案中，也尚未徵求達悟族人或土審會意見。
盼漸進溝通 政府與族人共同管理
從國家公園、核廢料議題、東清七號地，乃至於推動「新訂蘭嶼特定區計畫」所浮現的土地低私有率、閒置荒地認知，都顯示政府和在地人對於蘭嶼發展想像存有極大落差。
不論是否聽過「蘭嶼特定區計畫」，達悟族人對於政府打算在蘭嶼規劃發展，大多認為兩方要有良善溝通。蘭嶼鄉前鄉長周貴光認為，蘭嶼發展須要依靠政府經費才能夠借力使力，但他也強調，發展方向不是單方面的一廂情願，而是要透過一同討論。蘭嶼島尚無太多外來文化侵入，是台灣有住民的離島唯一沒有連鎖企業的地方，他希望蘭嶼發展須考慮到未來子孫，「幫他們保留非常漂亮的蘭嶼島。」
蘭嶼自然景觀保存完好，山與海在各處相交，藍綠縱橫各地。攝影／陳品君
紅頭社區發展協會理事長謝明輝表示，蘭嶼需要資源提升，若是台東縣縣政府要將資源給蘭嶼鄉，「大家都舉手贊成。」但在這當中溝通很重要，並且不僅是一次、兩次，這是一個漸進性的過程，「要尊重我們地方上很多很多的聲音，我們也要很清楚了解這發展帶給我們蘭嶼的是什麼。」他說。
立委簡東明國會辦公室主任簡志偉則建議，政府若要在蘭嶼做任何規畫，應採取駐點方式與居民做更多的溝通，一旦遭受當地居民反對，就要修正計畫。
然而弔詭的是，就算有了溝通，但「蘭嶼部落間的共識是缺乏的。」台東縣議員夏曼．瑪德於原民台節目上表示，現在各社區發展協會（編按：協會是民間組織）的辦理事務和過去村長的工作項目重疊，從前還有村民大會，現在鄉公所不開村民大會，反倒是仰賴各發展協會的理事們運作，導致村長職位現今無法發揮實質功用，「政府行政簡化，導致政府和達悟族人間的溝通脫節。」他提出質疑：縣層級的計畫，發展協會要不要接受？村長長期以來沒有開村民大會，變成一個虛位，村長並沒辦法經手很多政令。
達悟族沒有首領階級制，部落間的溝通重視平等，決策力求「落實民意」；無論部落與部落間、部落與政府間如何溝通，最重要的還是達悟族人的主體性。
在蘭嶼 達悟族人的主體性高於一切
「我們祖先在這裡的時候，中華民國還不知道在哪裡。」這是官方政策和蘭嶼傳統文化牴觸時，達悟族人經常掛在嘴邊的一句話。
蘭嶼有獨特的海洋文化、有達悟族人獨特的思維，政治大學民族系助理教授官大偉在原住民族電視台《部落大小聲》「台東區域計劃該如何規劃？」現場節目（下稱「原民台節目」）中提到，將蘭嶼視作台東縣離島的規畫不恰當，應彰顯蘭嶼的主體性，「以蘭嶼為中心來看，這島嶼其實是台灣和巴丹島間海域的核心。」
政府推動特定區計畫的一個原因，是蘭嶼「長期以來缺乏完整的總體規劃因而導致全島建設難以有效推動」。一位不願具名的受訪者提到：「計畫行政效率不彰，政府不是只去提升行政效率；這表示這個制度是有問題，要檢討整個制度。」他舉例，過去政府在蘭嶼推行種植稻米，吩咐以芋頭、地瓜為主食的達悟族人開墾田地，但是達悟族人吃不慣稻米，改種後也面對種不活稻米的困境。
《蘭嶼雙周刊》453期曾記載當時達悟老人向農業指導老師述說的一段話：「白米水稻管理很辛苦，我們沒有肥料來幫助水稻……就算我們收割了水稻，也要很辛苦地打稻子才能夠吃，我們也沒有那種設備，所以種稻太辛苦了，而且你也不可能每次都補助我們很多肥料，讓我們來種稻。如果你們要把我們的芋頭拔掉，我們就沒有飯吃了啊！」然而弔詭的是，「行政效率不彰」反而使蘭嶼維持自然樣貌與傳統文化，「為什麼行政效率薄弱？就是因為傳統機制維持得不錯，大家抵制。」一位不願具名的受訪者表示。
由過去種種，常可見到政府一廂情願地把管理辦法套在達悟族人的生活中。一旦達悟族人無法適應，政府反倒要求當地人改進，甚至插手介入。「政府官員期待部落如同政府機關一樣，有對口處理這些公共事務，但政府和部落的力量是不對等的，官員是拿薪水和擁有各種資源規劃和討論事情；對部落族人來講，他是在農忙、工作之餘討論這些公共事務，要另外花時間和交通成本等等。」官大偉認為，政府需要了解部落做事情的節奏、速度，不要只從辦公室的角度想事情。
依據《原基法》第廿一條規定，政府任何規畫須由原住民族施行同意權，「這同意權不只是民眾參與，而是民族的集體權，不能由管理機關為代表。」官大偉強調，目前政府在計畫前辦徵詢會，並在計畫展示並不足夠，他鼓勵部落成立（跨）部落會議，成為對外溝通的平台，在共同利益基礎上與國家對話。
台東縣議員夏曼．瑪德能認為，行政單位規劃蘭嶼不可急就章。他將蘭嶼人的價值觀分成上、中、下三世代，他認為蒐集各方意見者要有耐心，台東縣政府可擬定一規畫版本交給蘭嶼鄉鄉公所，蘭嶼當地居民也做出一民間版本，協商時以兩份版本為依據，一齊討論。
政府須與達悟族人一同推動蘭嶼發展。作家夏曼．藍波安強調「共管」概念。他認為，蘭嶼人承認蘭嶼在土地所有權上屬國家土地，「但國家也要承認當政府還在大陸的時候，我們的民族就在這邊了。」他認為，國有土地不應只是政治意義，或經濟、國防意義，不是單方面控制這片土地，而是和當地族人共同管理，共享、共有。（待續）
政府須與達悟族人一同推動蘭嶼發展。作家夏曼．藍波安強調「共管」概念。他認為，蘭嶼人承認蘭嶼在土地所有權上屬國家土地，「但國家也要承認當政府還在大陸的時候，我們的民族就在這邊了。」他認為，國有土地不應只是政治意義，或經濟、國防意義，不是單方面控制這片土地，而是和當地族人共同管理，共享、共有。（待續）
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