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2014年9月19日

蘭嶼專題/蘭嶼發展的首要條件 建立溝通機制


撰文/陳品君、何怡君

責任編輯/陳芛薇、洪育增




夕陽映照著蘭嶼街道,也映照著達悟族人世世代代的居所。攝影/陳品君


相關子法未健全 原民權益難保障
在東清七號地事件中,台東縣政府調度60名警力與達悟族人對峙,這種「原民土地vs.公共建設發展」的對峙在台灣是層出不窮,原住民族也早在1988年發起「還我土地」運動,但執政者從來沒有做出令人滿意的回應。
蘭嶼全島土地皆屬原住民保留地,而原住民保留地的法律最高指導原則為原住民基本法(下稱「原基法」)。攸關原住民族權益的《原基法》自2005年公告實施後,未能依其第卅四條所示,於施行後3年內修正、制定相關法令。換句話說,作為指導原則的原基法第廿一條,提到「政府或私人要使用原住民族土地如土地開發、資源利用等,應徵詢並取得原住民族同意或參與」,這項規定因相關子法包括原住民族自治法原住民族土地以及海域法等相關實施辦法未能健全,無法有效落實,也因此難保障原住民族土地相關權益。
土審會形同虛設 達悟族人未受尊重
原民在法律層面已未受保障,更遑論現有行政體系下的原民權益,受到的不尊重對待。原住民保留地高指導原則主要依據原基法,除了其第廿一條規定,《原住民保留地開發管理辦法第廿三條也提到,政府要用公有原住民保留地,須先由該政府機關擬訂用地計畫,再由該地方層級的行政單位徵求土地權利審查委員會(下稱「土審會」)的審查意見。
雖然「蘭嶼特定區計畫」期程中排定各項蘭嶼場次的說明會和工作坊,但達悟族人對於官民間的「溝通」機制頗有疑慮,認為兩邊對話處在不對等兩端,而這種不信任可以從政府針對原住民保留地分配、權益審查、糾紛協調而設置的土審會近年來的召開爭議,得知一二。
台灣電力公司(下稱「台電」)在蘭嶼的核廢料用地於2011年底到期,20124月,蘭嶼鄉鄉公所召開土審會議審查台電續租土地一案。當時想進入會議現場旁聽的達悟族人被拒於門外,會後鄉公所也並未對外說明;2013年「東清七號地」事件中,蘭嶼鄉鄉公所曾說此案經由土審會同意辦理,但東清部落土審會代表否認「同意」說法。
據了解,在「蘭嶼特定區計畫」一案中,也尚未徵求達悟族人或土審會意見。
盼漸進溝通 政府與族人共同管理
從國家公園、核廢料議題、東清七號地,乃至於推動「新訂蘭嶼特定區計畫」所浮現的土地低私有率、閒置荒地認知,都顯示政府和在地人對於蘭嶼發展想像存有極大落差。
不論是否聽過「蘭嶼特定區計畫」,達悟族人對於政府打算在蘭嶼規劃發展,大多認為兩方要有良善溝通。蘭嶼鄉前鄉長周貴光認為,蘭嶼發展須要依靠政府經費才能夠借力使力,但他也強調,發展方向不是單方面的一廂情願,而是要透過一同討論。蘭嶼島尚無太多外來文化侵入,是台灣有住民的離島唯一沒有連鎖企業的地方,他希望蘭嶼發展須考慮到未來子孫,「幫他們保留非常漂亮的蘭嶼島。」

蘭嶼自然景觀保存完好,山與海在各處相交,藍綠縱橫各地。攝影/陳品君
紅頭社區發展協會理事長謝明輝表示,蘭嶼需要資源提升,若是台東縣縣政府要將資源給蘭嶼鄉,「大家都舉手贊成。」但在這當中溝通很重要,並且不僅是一次、兩次,這是一個漸進性的過程,「要尊重我們地方上很多很多的聲音,我們也要很清楚了解這發展帶給我們蘭嶼的是什麼。」他說。
立委簡東明國會辦公室主任簡志偉則建議,政府若要在蘭嶼做任何規畫,應採取駐點方式與居民做更多的溝通,一旦遭受當地居民反對,就要修正計畫。
然而弔詭的是,就算有了溝通,但「蘭嶼部落間的共識是缺乏的。」台東縣議員夏曼.瑪德於原民台節目上表示,現在各社區發展協會(編按:協會是民間組織)的辦理事務和過去村長的工作項目重疊,從前還有村民大會,現在鄉公所不開村民大會,反倒是仰賴各發展協會的理事們運作,導致村長職位現今無法發揮實質功用,「政府行政簡化,導致政府和達悟族人間的溝通脫節。」他提出質疑:縣層級的計畫,發展協會要不要接受?村長長期以來沒有開村民大會,變成一個虛位,村長並沒辦法經手很多政令。
達悟族沒有首領階級制,部落間的溝通重視平等,決策力求「落實民意」;無論部落與部落間、部落與政府間如何溝通,最重要的還是達悟族人的主體性。
在蘭嶼 達悟族人的主體性高於一切
「我們祖先在這裡的時候,中華民國還不知道在哪裡。」這是官方政策和蘭嶼傳統文化牴觸時,達悟族人經常掛在嘴邊的一句話。
蘭嶼有獨特的海洋文化、有達悟族人獨特的思維,政治大學民族系助理教授官大偉在原住民族電視台《部落大小聲》「台東區域計劃該如何規劃?」現場節目(下稱「原民台節目」)中提到,將蘭嶼視作台東縣離島的規畫不恰當,應彰顯蘭嶼的主體性,「以蘭嶼為中心來看,這島嶼其實是台灣和巴丹島間海域的核心。」
政府推動特定區計畫的一個原因,是蘭嶼「長期以來缺乏完整的總體規劃因而導致全島建設難以有效推動」。一位不願具名的受訪者提到:「計畫行政效率不彰,政府不是只去提升行政效率;這表示這個制度是有問題,要檢討整個制度。」他舉例,過去政府在蘭嶼推行種植稻米,吩咐以芋頭、地瓜為主食的達悟族人開墾田地,但是達悟族人吃不慣稻米,改種後也面對種不活稻米的困境。
《蘭嶼雙周刊》453期曾記載當時達悟老人向農業指導老師述說的一段話:「白米水稻管理很辛苦,我們沒有肥料來幫助水稻……就算我們收割了水稻,也要很辛苦地打稻子才能夠吃,我們也沒有那種設備,所以種稻太辛苦了,而且你也不可能每次都補助我們很多肥料,讓我們來種稻。如果你們要把我們的芋頭拔掉,我們就沒有飯吃了啊!」然而弔詭的是,「行政效率不彰」反而使蘭嶼維持自然樣貌與傳統文化,「為什麼行政效率薄弱?就是因為傳統機制維持得不錯,大家抵制。」一位不願具名的受訪者表示。
由過去種種,常可見到政府一廂情願地把管理辦法套在達悟族人的生活中。一旦達悟族人無法適應,政府反倒要求當地人改進,甚至插手介入。「政府官員期待部落如同政府機關一樣,有對口處理這些公共事務,但政府和部落的力量是不對等的,官員是拿薪水和擁有各種資源規劃和討論事情;對部落族人來講,他是在農忙、工作之餘討論這些公共事務,要另外花時間和交通成本等等。」官大偉認為,政府需要了解部落做事情的節奏、速度,不要只從辦公室的角度想事情。
依據《原基法》第廿一條規定,政府任何規畫須由原住民族施行同意權,「這同意權不只是民眾參與,而是民族的集體權,不能由管理機關為代表。」官大偉強調,目前政府在計畫前辦徵詢會,並在計畫展示並不足夠,他鼓勵部落成立(跨)部落會議,成為對外溝通的平台,在共同利益基礎上與國家對話。
台東縣議員夏曼.瑪德能認為,行政單位規劃蘭嶼不可急就章。他將蘭嶼人的價值觀分成上、中、下三世代,他認為蒐集各方意見者要有耐心,台東縣政府可擬定一規畫版本交給蘭嶼鄉鄉公所,蘭嶼當地居民也做出一民間版本,協商時以兩份版本為依據,一齊討論。

政府須與達悟族人一同推動蘭嶼發展。作家夏曼.藍波安強調「共管」概念。他認為,蘭嶼人承認蘭嶼在土地所有權上屬國家土地,「但國家也要承認當政府還在大陸的時候,我們的民族就在這邊了。」他認為,國有土地不應只是政治意義,或經濟、國防意義,不是單方面控制這片土地,而是和當地族人共同管理,共享、共有。(待續)