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2014年9月14日

蘭嶼專題/ 特定區計畫的隱憂:蘭嶼島上恐蓋工廠、飯店


撰稿/陳品君、何怡君
責任編輯/陳芛薇、洪育增

78月天豔陽高掛,正是蘭嶼觀光旺季,一波波襲來的浪花,混雜海的鹹味, 2014年的蘭嶼如同往常一般嗎?去年冬天,看似休息的季節,島上卻不得閒,幾紙臺灣發出的公文吹皺蘭嶼的平靜海面,過去一年,達悟族人過得好嗎?
攝影/陳品君
時間回到201379日,台東縣政府撤銷因颱風後重建工程,先前核發給蘭嶼鄉鄉公所的「混凝土預拌廠臨時土地」同意書,蘭嶼東清七號地自救會(下稱「東清自救會」)成員為守住傳統領域,已奔波近兩個月。然而他們還來不及相互慶賀到手的勝利,隨即得面對另一場戰役:「新訂蘭嶼特定區計畫」(下稱「蘭嶼特定區計畫」)。

20132月,由台東縣政府發布的《新訂蘭嶼特定區計畫工作計畫書》草案(以下稱「草案」)是目前可追溯的資料中,最早一份提及「蘭嶼特定區計畫」計畫名稱的文件(編按:網路檔案連結已失效,且目前縣政府網站查無任何直接公開資訊),是早於「台東縣第四期(104-107 年)離島綜合建設實施方案」(下稱「第四期離島綜合建設實施方案」,見Box 15個月發布。
不再「挖東牆補西牆」 周延的蘭嶼規畫

「今天在地人有什麼需要協助,找我們過去,可是有時候像東補一塊、西補一塊。」立法委員簡東明的國會辦公室主任簡志偉表示,近年蘭嶼在地人向簡東明表達,希望發展環島公路鋪設、開元港合併、地下屋修繕、手工藝中心建置等公共建設,也有鄉公所新址的興建經費來源、野溪整治等問題,他說:「這會讓我們有『挖東牆補西牆』,有需要解決的問題就來處理……但對蘭嶼沒有比較周延、完整、長期的建設計畫。」

「草案」提到,20125月,立法委員簡東明、行政院經濟建設委員會(下稱「經建會」,現為「國家發展委員會」)等相關部會單位,認為蘭嶼缺乏長期、整體的規畫,導致全島建設難以有效推動。為了蘭嶼發展,由負責離島建設的經建會主導,邀集中央相關部會與台東縣政府會商,決議由內政部營建署城鄉發展分署統籌辦理蘭嶼鄉整體規畫工作。      

2013年11月8日,東清部落活動中心齊聚逾80位關心「蘭嶼特定區計畫」的達悟族人,商議如何應對這項攸關蘭嶼未來發展的政策草案,主辦方東清自救會質疑:蘭嶼是都市嗎?非都市土地變更為都市土地的目的是什麼?把蘭嶼變成都市用地,對誰有利? 

蘭嶼鄉目前全境為以均衡城鄉發展、保育生態的「非都市土地」,並區分為佔0.37%的鄉村區以及佔99.63%的風景區。鄉村區用地以乙種建築用地為主,是目前各部落居住地;鄉村區以外則皆屬風景區,包含丙種建築用地、農牧用地、林業用地、交通用地、水利用地、墳墓用地、特定目事業用地及暫未編定的土地。
圖表一:蘭嶼目前面積完整、閒置的公有地

草案提到將以6個部落與鄰近農地、重要設施及環島公路附近為優先規畫範圍(面積約360公頃)。上圖各點為約略位置,是蘭嶼目前面積完整、閒置的公有地,而國有公有地同時也是該部落之傳統領域共有地。
資料來源:東清七號地自救會、臺東縣第三期(100-103年度)離島綜合建設實施方案『蘭嶼篇』。製圖表/陳品君


特定區計畫施行的地理範圍雖有優先次序,但整體來說是遍及全島。官方「為對土地使用合理規劃、避免資源閒置或浪費」,將以如用水計畫、水土保持規畫、新訂都市計畫等多項項目,從都市計畫的角度規劃蘭嶼全島土地,依照《都市計畫法》第九、十二條,「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區,應擬定特定區計畫」來看,「蘭嶼特定區計畫」屬於一種都市計畫。

從「非都市」到「都市」 蘭嶼土地管制鬆綁


拉高層級看,由於內政部擬訂的《國土計畫法》草案尚未立法,目前以《區域計畫法》訂定的「全國區域計畫」,為國土計畫體系的最上位法定政策指導計畫(見圖表二)。內政部201310月公告的全國區域計畫版本,將國土規畫權下放屬於中位階法定計畫的直轄市、縣()區域計畫,分別指導及管制「都市土地」(都市計畫)和「非都市土地」(非都市土地分區使用計畫),其中特定區計畫包含在「都市計畫」內。

圖表二:國土空間計畫體系



土地從「非都市」到「都市」,意味著管制的鬆綁。若將蘭嶼全島的非都市土地變更為都市用地,依照《都市計畫法》第卅二條,蘭嶼土地可劃定為住宅、商業、工業等用途,還可以視實際情況,劃為沒有明確用途的特定專用區。

此外,草案還引用「離島建設條例」第七條,台東縣政府可將蘭嶼特定區計畫送到中央主管機關(行政院),核定為重大建設投資計畫後,其中的主要計畫由台東縣政府核定即可,不需要經過內政部都市計畫委員會審查;換句話說,一旦「蘭嶼特定區計畫」成為重大建設投資計畫,將縮短原本計畫的審查程序及時間。

這些內容皆引發達悟族人擔憂,唯恐放寬土地限制的草案將成為財團進入蘭嶼投資的敲門磚,土地一經變更,便能蓋起工廠、飯店。東清教會牧師,同時也是東清自救會發言人的張海嶼憂心達悟族人的土地流逝,「我反對商業開發,反對財團藉BOT方式進入蘭嶼。土地是我們的根,土地沒有了,什麼都不用談。」一位東清自救會成員形容他眼中的台灣開發邏輯,「台灣的開發案是財團聞到味道在撞門,而政府開門。」

野銀部落社區發展協會前理事長廖明德則擔心,財團進駐將帶來大規模的開發,壓縮當地謀生環境,「我們這邊保持原狀是最好,過度開發可能會對我們這邊的環境來講是一種破壞,感覺那種方式是找不到自己與生態結合在一起,可能我看到就是水泥,我看到就是人在那個地方破壞。」

芋頭是蘭嶼傳統的重要主食,也與蘭嶼的文化息息相關。攝影/陳品君

達悟族人重要的芋頭田耕地也在草案的土地規畫範圍內。蘭嶼前鄉長周貴光說,芋頭可說是蘭嶼人的文化命脈,因為鬼節、祭神節、下水儀式等祭典的祭祀品都要使用芋頭,若是沒有芋頭,「這個文化也就被消滅掉了。」他認為,目前的草案規畫等於把芋田「歸零」,是個非常不利於達悟族人的企畫案。他呼籲,蘭嶼鄉鄉公所要認真思考蘭嶼發展,每一件事須探討、了解,做好未來的防範,「不是到最後東西來了,才來應對。」他說。(待續)